一、新闻回放

特朗普签署入境限制总统公告2025年1月20日，特朗普就职当天签署第14161号行政令，要求国务卿会同司法部长、国土安全部长和国家情报总监在60天内提交报告，识别审查与甄别信息严重不足、需要暂停其国民入境的国家。2025年6月4日，特朗普据此发布第10949号总统公告，宣布自美东时间2025年6月9日起，全面限制阿富汗、缅甸、乍得、刚果共和国、赤道几内亚、厄立特里亚、海地、伊朗、利比亚、索马里、苏丹、也门12国国民以移民和非移民身份入境；对布隆迪、古巴、老挝、塞拉利昂、多哥、土库曼斯坦、委内瑞拉7国国民部分限制入境（暂停移民入境以及B、F、M、J类非移民签证入境）。名单依各国审查与信息共享状况确定，其中缅甸、乍得、刚果共和国、海地、古巴、老挝、委内瑞拉并非穆斯林占多数国家。

图：2017年特朗普首次旅行禁令引发抗议者在肯尼迪国际机场举牌集会（来源：VICE）

二、核心问题

为什么美国总统可以通过发布总统公告，直接限制特定国家的公民入境美国？ 美国的入境审查权是怎么划分的？

三、法律解析

答案是：因为美国《移民与国籍法》第212条（f）款明确授权总统，可以基于国家安全的考虑，暂停外国人的入境，不需要经过国会的另行批准。

美国《移民与国籍法》第212条（f）款（8 U.S.C. §1182(f)）的规定可准确转述为：总统认定任何外国人或任何类别的外国人入境美国将有损美国利益时，可在其认为必要的期间内，以发布公告的方式，暂停全部或某类外国人以移民或非移民身份入境，或对其入境施加其认为适当的限制。这一条款把入境审查的裁量权授予总统：授权形式是发布总统公告，对象不限于按国籍划分的类别，并且区分以移民身份和以非移民身份入境。

图：底特律都会机场内抗议者高举“NO BAN NO WALL”标语（来源：Detroit Metro Times）

四、相关制度

制度一：旅行禁令的历史特朗普第一任期就曾经签署过旅行禁令。2017年1月27日的第一版（第13769号行政令）针对伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚、也门7个穆斯林占多数国家，暂停其国民入境90天。此后禁令两度修订，2017年9月24日发布第9645号总统公告（第三版），列入乍得、伊朗、利比亚、朝鲜、索马里、叙利亚、委内瑞拉、也门8国，其中朝鲜、委内瑞拉并非穆斯林占多数国家。2018年6月26日，最高法院在Trump v. Hawaii案中以5比4支持第三版公告。2025年第二任期的第10949号总统公告，将限制范围扩大到19个国家，增加了缅甸、海地、古巴、老挝等并非穆斯林占多数的国家，并收紧了签证审查标准。此外，2025年公告明确将合法永久居民排除在限制范围之外，这正是公告文本本身的规定，而非法院个案裁判的结果。

制度二：法院对旅行禁令的审查虽然总统有入境审查权，但是入境限制仍然可以被起诉。原告通常主张限制措施超出《移民与国籍法》的授权，或者违反宪法（例如构成宗教歧视）。2018年的Trump v. Hawaii案中，最高法院认为第212条（f）款把“是否暂停入境、暂停谁的入境、暂停多久、附什么条件”都交给了总统，只要行政部门就国别认定给出了“表面上正当且善意”的理由，法院通常予以尊重。2025年第10949号公告发布后，围绕其合法性的诉讼仍在进行，各级法院的审查重点在于行政部门的国别认定是否有事实依据。

五、相关事件

2017年机场扣人事件与临时禁令2017年1月27日签署的第一版禁令（第13769号行政令）当天生效，多国旅客在抵达美国机场后被扣留或遣返，各地机场出现混乱与抗议，多起诉讼随即提起。2017年2月3日，华盛顿州联邦地区法院在Washington v. Trump案中发出全国范围的临时限制令，叫停该行政令的主要执行内容，第九巡回上诉法院于2月9日维持了该裁定。这一场景发生在2017年第一任期的第一版禁令期间。

第一任期旅行禁令诉讼案第三版限制措施（第9645号总统公告）同样被起诉，夏威夷州等地的联邦地区法院发出初步禁令。2018年6月26日，最高法院在Trump v. Hawaii案（138 S. Ct. 2392）中以5比4推翻初步禁令，认为该公告“完全在总统的法定权限范围之内”，并依据Kleindienst v. Mandel案（408 U.S. 753 (1972)）确立的“表面上正当且善意”标准，认定公告不违反宪法关于宗教的条款。

参考文献

[1] 美国《移民与国籍法》第212条（f）款，8 U.S.C. §1182(f)

[2] 第10949号总统公告（Presidential Proclamation 10949，2025年6月4日发布，2025年6月9日生效）

[3] 第14161号行政令（Executive Order 14161，2025年1月20日）

[4] Trump v. Hawaii, 138 S. Ct. 2392 (2018)

[5] 美国国会研究服务处（CRS）Insight IN12561《Presidential Proclamation of June 4, 2025, Restricting the Entry of Certain Foreign Nationals》（2025年6月9日）

[6] 第13769号行政令（Executive Order 13769, “Protecting the Nation from Foreign Terrorist Entry into the United States”，2017年1月27日），刊载于《联邦公报》82 FR 8977

[7] 第9645号总统公告（Presidential Proclamation 9645, “Enhancing Vetting Capabilities and Processes for Detecting Attempted Entry Into the United States by Terrorists or Other Public-Safety Threats”，2017年9月24日），刊载于《联邦公报》82 FR 45161

[8] Kleindienst v. Mandel, 408 U.S. 753 (1972)