一、新闻回放

美国国会围绕正常贸易关系地位的立法动向美国国会第119届会期（2025年）内，多名议员提出法案，主张撤回对中华人民共和国的正常贸易关系待遇，并改按《美国协调关税表》第二栏税率征税，例如 H.R. 1504《China Trade Relations Act of 2025》、H.R. 694／S. 206《Restoring Trade Fairness Act》，后者还主张把相关税率提高到35%以上。上述法案均属立法提案，尚未成为法律。很多人对这个概念很陌生：最惠国待遇不是WTO的多边规则吗？为什么美国能单方面取消？为什么取消之后关税就会涨这么多？

图：位于日内瓦的世界贸易组织总部大门（来源：Alamy/New York Post）

二、核心问题

最惠国待遇到底是什么？为什么美国作为WTO成员，能单方面取消对其他国家的最惠国待遇？ 这个制度的运行规则是什么？

三、法律解析

答案是：最惠国待遇（美国法上称“正常贸易关系”）是美国依《关税与贸易总协定》第1条对所有WTO成员承担的多边义务，即对来自不同成员的同类产品适用同一税率，不以双方签有互惠贸易协定为条件。美国1930年《关税法》则以双栏关税表的形式落实这一区分：《美国协调关税表》第一栏为适用于享有正常贸易关系国家的税率，第二栏为适用于其他国家的法定税率。

美国《1974年贸易法》第401条、第402条（杰克逊—瓦尼克修正案，19 U.S.C. §2432）规定了给予、延续与撤销非歧视待遇的条件与程序。第402条针对的是非市场经济国家，以移民自由等为条件，总统可作出豁免决定并须定期续期；而对俄罗斯、白俄罗斯的暂停，则是由国会立法而非总统单独作出的。取消正常贸易关系后，这些国家的商品就会按照第二栏税率征收关税，通常远高于最惠国税率，不少品目在30%以上。

图：洛杉矶港堆叠的集装箱货轮，最惠国待遇直接影响此类跨境货物流动（来源：AP/Press Democrat）

四、相关制度

制度一：最惠国税率的实际作用正常情况下，美国对绝大多数WTO成员都给予最惠国待遇，最惠国税率的水平普遍较低。如果取消最惠国待遇，商品就会转而适用1930年关税法规定的第二栏税率；不同品目差异很大，部分品目适用第二栏税率后可达30%以上，直接影响这些商品在美国市场的价格竞争力。

制度二：最惠国待遇和WTO规则的关系WTO的多边规则要求所有成员互相给予最惠国待遇，但是美国通过国内立法保留了单边调整最惠国待遇的权力。如果其他国家认为美国不合理取消最惠国待遇，可以通过WTO争端解决机制起诉美国，但是WTO的判决没有强制执行力，美国可以选择不执行判决，继续维持高关税。

五、相关事件

1980年代美日贸易摩擦1980年代美日贸易摩擦期间，美国通过301调查、201条款调查与双边谈判，分别在汽车和半导体两个领域迫使日本作出让步：1981年5月，日本政府宣布对美轿车出口作出自愿限制，最初控制在每年168万辆以内，这一安排一直延续到1994年；1986年9月，两国签署《美日半导体协议》，日本方面承诺防止低价出口并扩大外国半导体在日本市场的份额。1985年9月22日，美国、日本、联邦德国、法国、英国五国财长和央行行长在纽约广场饭店会议后发表联合声明，决定联合行动使主要货币对美元有序升值，这份《广场协议》是汇率安排方面的多边协议，与前述汽车、半导体领域的出口限制安排是两件事。

2022年美国以立法暂停俄罗斯和白俄罗斯的正常贸易关系2022年4月8日，美国国会通过、总统签署 H.R. 7108《Suspending Normal Trade Relations with Russia and Belarus Act》（公法第117-110号，19 U.S.C. 2434 note），自4月9日起对俄罗斯和白俄罗斯的全部产品适用《美国协调关税表》第二栏税率，该法同时授权总统提高这两国产品的第二栏税率。2022年6月27日，总统据此发布第10420号公告，对部分俄罗斯产品把税率提高到35%的从价税，自同年7月27日起实施。这是美国以国内立法单边取消正常贸易关系待遇的一个实例。

参考文献

[1] General Agreement on Tariffs and Trade 1994 第1条（一般最惠国待遇）；《美国协调关税表》（HTSUS）总注释第3(b)条（适用第二栏税率的国家）

[2] Trade Act of 1974, §401、§402（19 U.S.C. §2431、§2432，杰克逊—瓦尼克修正案）

[3] H.R. 7108《Suspending Normal Trade Relations with Russia and Belarus Act》，公法第117-110号（2022年4月8日签署，19 U.S.C. 2434 note）；第10420号总统公告，87 Fed. Reg.（2022年6月30日刊登）

[4] 美国国会研究服务处（CRS）研究报告：Permanent Normal Trade Relations and U.S.-China Tariffs, IF12980

[5] 美国海关与边境保护局（CBP）：Russia Column 2 Rates of Duty 及 CSMS 通报 #51575437、#52458835

[6] 1985年9月22日五国财长与央行行长会议联合声明（《广场协议》）；1986年9月《美日半导体协议》