一、新闻回放

特朗普政府制裁全球贸易主体美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）常年把外国主体列入特别指定国民清单，禁止美国企业与它们交易；总统签发行政令后，被列名主体在美国境内的资产会被封锁，与它们进行交易的其他外国企业，也可能被限制进入美国金融体系和美国市场。列名所涉领域并不限于军工、高科技，也会延伸到能源、普通商品贸易等领域，与美国市场有联系的外贸企业都需要关注名单的变动。

图：美国财政部大楼，海外资产控制办公室（OFAC）隶属其下（来源：Arnold Ventures）

二、核心问题

美国为什么不需要联合国或者其他国际机构授权，就能单方面禁止全球企业和特定主体进行贸易？ 美国的单边经济制裁制度是怎么运行的？

三、法律解析

答案是：美国之所以能单方面对全球发起贸易制裁，是因为美国通过国内立法，把自己的制裁管辖权延伸到了全球范围，任何使用美国美元结算、或者使用美国技术、产品进行贸易的主体，都要受美国制裁规则的约束。

美国《国际紧急经济权力法》明确授权总统在国家进入紧急状态时，对外国主体实施资产冻结、贸易禁运，并且授权财政部海外资产控制办公室（OFAC）负责制裁规则的执行。这一法律还规定，任何违反制裁规则的外国企业，不仅会被禁止和美国主体交易，还会被切断美元结算通道，甚至会被处以民事罚款——罚款上限为“违规所涉交易金额的两倍”与“25万美元”两者中的较高者（50 U.S.C. §1705(b)，该法定基准数额按通胀逐年调整）。构成故意违法的，还可追究刑事责任。

图：洛杉矶港靠泊的满载集装箱货轮，被列入SDN清单的主体资产即在此类贸易环节被封锁（来源：Fortune）

四、相关制度

制度一：被禁止的贸易事项在美国的制裁规则下，以下贸易行为是被严格禁止的：第一，和被列入OFAC制裁名单的主体进行任何形式的贸易，不管是货物买卖、技术服务还是金融交易；第二，向被制裁国家出口美国管制清单上的高科技产品、技术和零部件；第三，绕过制裁规则，通过第三国转口被管制的产品；第四，使用美国美元结算被制裁的交易。任何违反上述规则的企业，都会被列入制裁名单，失去进入美国市场和美国金融体系的资格。

制度二：次级制裁的延伸效力美国的制裁不仅适用于美国企业和个人，还适用于全球所有和美国有经济联系的主体。如果一家外国企业和被制裁的伊朗企业进行石油贸易，哪怕这笔交易完全不涉及美国人，只要这家外国企业使用了美元结算、或者出口的外国制造产品里美国受控成分的价值占比超过美国《出口管理条例》规定的“最低含量”门槛，美国就可以对这家外国企业发起次级制裁，禁止它进入美国市场。这一门槛一般为外国制造产品总价值的25%；但对运往伊朗等全面禁运目的地（美国《出口管理条例》国别组E:1）的物项，门槛降为10%（15 C.F.R. §734.4）。

制度三：两套并行的管制名单需要注意的是，美国同时运行两套不同的名单工具，二者经常被混为一谈。一是由商务部工业与安全局（BIS）管理的“实体清单”（见15 C.F.R. Part 744 附录第4号），其效果是限制受《出口管理条例》管辖物项向清单所列主体的出口、再出口与转让；二是由财政部OFAC管理的SDN名单，其效果是冻结资产并全面禁止美国人与其交易。前者针对物项的流向，后者针对主体本身，两者的法律依据、主管机关与法律后果都不相同。

五、相关事件

89.7亿美元罚款的法国银行案2014年，法国巴黎银行因在2004至2012年间通过美国金融系统为苏丹、伊朗、古巴的被制裁主体办理美元清算，与美国联邦及纽约州当局达成和解，承认共谋违反《国际紧急经济权力法》与《与敌国贸易法》，合计支付89.7亿美元（其中没收88.336亿美元、刑事罚金1.4亿美元），并被暂停相关美元清算业务一年。案件中，巴黎银行虽然完全没有在美国境内开展相关业务，但是因为使用了美元清算系统、交易经由美国金融系统完成，就被认定为违反了美国的制裁规则。

中兴通讯出口管制和解案2017年3月，中兴通讯就向伊朗转出口美国原产物项的行为，与美国财政部OFAC、商务部工业与安全局（BIS）及司法部同时达成和解，合计向美国政府支付892,360,064美元（约8.92亿美元），其中司法部项下的刑事罚金与没收合计约4.3亿美元；BIS另暂缓3亿美元罚金，视其后7年履行协议的情况决定是否缴付。此前，中兴通讯已于2016年3月被列入美国的出口限制名单（实体清单），和解生效后，BIS于2017年3月29日将其从该名单中移除，美国供应商对其出口随之恢复正常。

参考文献

[1] International Emergency Economic Powers Act，50 U.S.C. §§1701—1706；民事罚款见 50 U.S.C. §1705(b)

[2] Export Administration Regulations（美国《出口管理条例》）15 C.F.R. §734.4（最低含量规则）；实体清单见 15 C.F.R. Part 744, Supplement No. 4

[3] 美国司法部新闻公报：ZTE Corporation Agrees to Plead Guilty and Pay Over $430.4 Million for Violating U.S. Sanctions by Sending U.S.-Origin Items to Iran（2017年3月7日，得克萨斯州北区联邦地区法院）

[4] 美国司法部新闻公报：BNP Paribas Pleads Guilty to Conspiring to Violate U.S. Economic Sanctions in Manhattan Federal Court（2014年7月9日认罪，纽约南区联邦地区法院）

[5] 美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）：SDN名单与制裁项目说明