一、新闻回放

2020年1月3日凌晨，巴格达国际机场，美军“死神”无人机发射四枚“地狱火”导弹，精准命中两辆越野车，车上8人全部遇难，其中包括伊朗革命卫队“圣城旅”指挥官苏莱曼尼少将——伊朗最有权势的军事领导人之一，被称为“影子将军”。

2020年1月3日，巴格达国际机场遭美军无人机空袭现场。伊朗革命卫队指挥官苏莱曼尼在此次袭击中身亡，行动由特朗普总统个人下令。（图片来源：界面新闻/素材库）

此次袭击由特朗普亲自下令，决策极为隐秘，仅少数内阁成员知情，国会未被正式咨询，更未经宣战程序。袭击后两党反应分裂：共和党认为击杀“恐怖分子”苏莱曼尼属正当自卫；民主党批评特朗普未经国会授权发动可能引发战争的军事行动。众议院随后通过决议要求总统未经授权不得对伊朗进一步军事行动，但被参议院否决。

2025年至2026年间，特朗普第二任期内多次对伊朗实施军事打击：2025年6月空袭纳坦兹和福尔多核设施，2026年初又打击革命卫队多个军事目标。这些行动同样由总统个人下令，国会未正式宣战。

美国总统为何能够个人决定对外国进行军事打击？

二、核心问题

总统未经国会宣战就下令对他国发动军事打击，这难道不违宪吗？国会掌握宣战权，为什么在实践中难以约束总统？总统作为武装部队总司令的权力边界在哪里？

三、法律解析

美国总统之所以能个人决定对外军事打击，是因为宪法第二条第二款第一项规定总统是“合众国陆军和海军的总司令”，将军事指挥权赋予总统；而第一条第八款虽然规定国会有"宣战权"，但宪法并未明确规定总统动用军事力量必须经国会事先批准。

宪法第二条第二款第一项规定：“总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令^[1] 。 ”

宪法第一条第八款第十一项规定：“国会有权宣战，颁发捕获敌船许可状，制定关于陆地和水上捕获的条例^[1] 。”

宪法第一条第八款第十二项规定：“招募陆军并供应给养，但此项用途的拨款期限不得超过两年^[1] 。”

据此，美国战争权力的制度安排要点如下：

第一，国会拥有宣战权。美国历史上正式宣战仅5次：1812年美英战争、1846年美墨战争、1898年美西战争、两次世界大战，均由国会通过决议。

第二，总统作为三军统帅拥有军事指挥权，有权指挥军队部署和行动，包括下令军事打击、派遣军队海外执行任务。制宪者将指挥权赋予总统，是因为军事行动需要迅速、统一的决策。

第三，《战争权力法》^[2] 的限制与争议。1973年国会越过尼克松的否决通过该法，规定总统将武装部队投入敌对行动后48小时内必须通知国会，除非国会授权，行动不得超过60天（另加30天撤退时间）。但几乎历任总统都认为其侵犯总统宪法权力，实践中经常规避：1999年科索沃空袭超过60天，政府辩称空袭不属于“敌对行动”。

第四，“授权使用军事力量”（AUMF）的变通。二战以来美国未再正式宣战，而是由国会通过AUMF决议授权总统使用武力。2001年“9·11”后三天，国会通过AUMF授权总统打击袭击策划者和庇护者，至今仍被援引；2002年又通过了对伊拉克动武的AUMF。特朗普政府对伊朗的打击，部分援引了2001年AUMF。

第五，总统单方面军事行动的实践。历史上总统未经宣战的军事行动超过200次，包括朝鲜战争、越南战争、科索沃战争等，通常以“自卫”“保护美国公民”等理由辩护。击杀苏莱曼尼后^[3] ，特朗普政府即辩称是为阻止“迫在眉睫的袭击”，属总司令的自卫权力。

四、相关制度

宪法在战争权力上实行“分权与制衡”：国会掌握宣战权和拨款权，总统掌握军事指挥权，目的是防止任何一个部门独揽战争大权。

最高法院在判例中确认，总统面临突然袭击或紧急威胁时，可以不经国会授权立即采取军事行动自卫。但“紧急”和“自卫”的定义在实践中极为宽泛，总统经常援引这一权力进行先发制人的打击。

国会的“拨款权”是约束总统军事行动的重要工具。宪法规定除依法拨款外不得从国库支取款项。越南战争后期，国会就是通过《战争权力法》^[2] 并削减拨款，最终迫使美军撤出越南。

制度一：总统的立法否决权——总统在立法过程中的权力远超普通国会议员

宪法第一条第七款第二项规定，国会通过的法案须送交总统签署才能成为法律，总统可以否决。总统一人即可否决两院通过的法案，而国会推翻否决须两院分别以三分之二多数重新通过。因此，总统在立法过程中的实际权力远超任何一名普通议员。

制度二：总统的人事任免权——提名与撤换联邦高级官员

宪法第二条第二款规定，总统有权提名并经参议院同意后任命大使、最高法院法官及合众国其他一切官员；相对应地，总统还拥有广泛的免职权。1926年“迈尔斯诉美国案”确立，总统有权随时免除其任命的行政官员职务，无需参议院同意。特朗普频繁解除联邦调查局局长、国防部长等职务，正是这一权力的体现。

五、相关问题

问题一：如果国会拒绝拨款，总统能否继续军事行动？

不能持续。军事行动的资金必须来自国会拨款，国会明确拒绝拨款时，总统无法从国库支取资金维持行动。实践中国会通常不会完全切断军费，但可以通过限制拨款用途、设定撤军时间表等方式约束总统。

问题二：《战争权力法》是否被最高法院判定违宪？

没有。《战争权力法》的合宪性争议至今，但最高法院从未直接审理过相关案件——总统担心法院维持该法，议员担心法院推翻该法，双方都不愿提交裁决。该法因此处于“政治僵局”状态：法律上有效，实践中经常被总统规避。

问题三：特朗普为何撤换不了美联储主席鲍威尔？

特朗普多次公开批评美联储主席鲍威尔的货币政策，甚至威胁解雇，但始终无法撤换。原因在于总统人事任免权有边界：对内阁部长等行政官员可随时免职；但对美联储等独立机构负责人，只能因“正当理由”（for cause）免职，政策分歧不构成理由。

这一限制源于1935年“汉弗莱遗嘱执行人诉美国案”：对行使准立法权和准司法权的独立机构官员，总统无权随意罢免。2025年特朗普试图解雇美联储理事库克，最高法院拒绝了政府的中止申请；2026年5月的裁决更明确表示美联储是结构特殊的准私营实体，理事会成员受特殊保护。特朗普因此无法因货币政策分歧撤换鲍威尔。

六、相关事件

朝鲜战争（1950-1953）是总统未经宣战发动大规模战争的首例。杜鲁门在未获国会宣战的情况下下令美军参战，并推动组成“联合国军”介入，战争持续三年，国会始终未正式宣战，杜鲁门辩称这是“警察行动”。

越南战争（1955-1975）同样未经正式宣战。1964年“北部湾事件”后，国会通过《北部湾决议》^[2] ，授权约翰逊“采取一切必要措施”，被广泛视为事实上的战争授权。1973年《战争权力法》正是对越南战争的制度回应。

2011年利比亚空袭是规避《战争权力法》的典型案例。奥巴马政府在联合国安理会授权下空袭利比亚，行动超过60天，政府辩称美军仅扮演“辅助角色”，不构成“敌对状态”。

参考文献

[1] 《美利坚合众国宪法》第一条第八款第十一项（宣战权）、第二条第二款第一项（三军统帅权）、第一条第九款第七项（拨款权）

[2] 《战争权力法》（War Powers Resolution, 1973）；《北部湾决议》（Gulf of Tonkin Resolution, 1964）

[3] 新华社、人民网关于苏莱曼尼被击杀和美军中东军事行动的相关报道