一、新闻回放

特朗普第二任期内，尽管共和党在国会参众两院均占多数，但美国联邦政府已发生三次停摆：

第一次：43天全面停摆（2025年10月1日至11月12日）^[1] 

2025年10月1日，由于国会未能在新财年开始前通过拨款法案，美国联邦政府全面停摆。这是美国历史上持续时间最长的全面停摆，长达43天。停摆期间，约80万联邦雇员受影响，国家公园关闭，机场安检延误，多项公共服务暂停。直至11月12日，特朗普签署临时拨款法案，政府才重新开门。

第二次：3天部分停摆（2026年1月31日至2月3日）

2026年1月31日，由于国会未能通过部分机构的拨款法案，联邦政府再次部分停摆。这次停摆仅持续3天，涉及部分联邦机构。2月3日，国会通过持续决议，政府恢复运作。

第三次：76天国土安全部停摆（2026年2月14日至4月30日）^[2] 

2026年2月14日凌晨，因国土安全部拨款法案未获通过，联邦政府第三次停摆：超6万名运输安全管理局（TSA）安检人员和约5.6万名海岸警卫队人员面临工资延迟或资金影响，多座机场安检延误。直至2026年4月30日，总统签署拨款法案，这场76天的停摆才告结束，时长超过此前43天的纪录。

美国国会大厦（国会山），美国国会参众两院所在地

二、核心问题

在美国，政府关门不是比喻，而是联邦政府机构真的关闭：联邦雇员无薪上班，国家公园关闭，机场安检延误。国会为什么能切断政府的经费？这背后的宪法逻辑是什么？

三、法律解析

美国国会之所以能让政府关门，是因为宪法第一条第九款第七项规定：“除依照法律所规定之拨款外，不得从国库中支取任何款项^[3]。”这意味着政府花钱必须经国会拨款，没有国会拨款，政府机构只能停摆，具体原因有三。

原因一：宪法赋予国会“钱袋子”权力

宪法将“钱袋子”权力授予国会。这意味着即使国库中有税收收入，没有国会拨款授权，政府也不能支取，政府机构只能停摆。

原因二：国会参众两院议员的独立性，部分共和党议员与特朗普不和、甚至反对特朗普。

国会议员由各自选区和各州选民选举产生，对选民负责而非对总统负责，表决时未必听从总统和所属政党。

美国宪法第一条第二款第一项规定：“众议院由各州人民每两年选举产生的议员组成，每州选举人应具备该州州议会人数最多一院选举人所需具备的资格^[3]。”

宪法第一条第三款原规定参议员由各州州议会选举产生，1913年生效的宪法第十七条修正案将其修改为：“合众国参议院由每州人民选举两名参议员组成，参议员任期六年，每名参议员有一票表决权。”参议员任期六年，每两年改选约三分之一^[3]。

由于议员的政治生命取决于选区选民的选票，而非总统或政党领袖的任命，议员投票时首先考虑本选区选民的意愿和自身政治前途。即使与总统同属一党，议员也可以公开反对总统的提案，政党无权因此撤销其议员职务或开除其党籍。

众所周知特朗普特立独行，不仅与民主党格格不入，与共和党议员也常发生冲突。这也是为什么即使共和党在国会占多数，预算案屡次因本党议员倒戈而无法通过，进而导致政府停摆。

美国众议院议长约翰逊主持会议

美国参议院议事大厅。预算法案需经参众两院分别通过

原因三：参议院冗长辩论议事规则抬高门槛，共和党微弱多数很难通过法案

联邦预算须经众议院和参议院分别通过、总统签署方能生效。拨款法案在参议院理论上过半数（51票）即可通过，但由于“冗长辩论”（filibuster）规则，参议员可以通过无休止发言阻止投票，终结辩论进入最终表决须五分之三参议员（即60票）同意。

目前共和党在参众两院只是微弱多数、达不到60席，民主党只要坚决反对，拨款法案就很难通过。少数党可以利用这一制度，将拨款法案作为政治筹码，要求在政策议题上妥协。

四、相关制度

制度一：征税权也归国会，征税法案由众议院提出

宪法第一条第七款第一项规定：“所有征税法案应由众议院提出；但参议院可以以处理其他法案的方式提出或同意修正案^[3]。”这意味着，不仅政府花钱要经国会拨款，政府征税也要经国会立法。且征税法案必须由众议院提出。这一制度设计源于英国“无代表不纳税”的传统。

制度二：两院分工不同，众议院在"管钱"方面作用更大

在财政事务上，征税法案必须由众议院提出，拨款法案实践中，通常也由众议院拨款委员会先行审议。因此，众议院在“管钱”方面作用更大；参议院则在人事任命、条约批准等方面拥有更大权力。这种分工体现了制宪者对两院不同定位的设计。

美国众议院议事大厅。众议院掌握征税法案提案权，拨款法案通常也由众议院先行审议（图片来源：AP/Brendan Hoffman，Getty Images）

制度三：《1974年国会预算与截留控制法》——预算拨款的法定程序^[4]

1974年国会通过《国会预算与截留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974），确立了现代联邦预算程序。

该法规定联邦财年从10月1日开始到次年9月30日结束，国会须在4月15日前通过预算共同决议、6月30日前完成年度拨款法案。如果到10月1日新财年开始时拨款法案仍未通过，且没有通过“持续决议”（CR）临时维持拨款，联邦政府就可能会因缺乏资金而关门。

制度四：美国政党对本党人员约束的有限性

美国自19世纪中叶以来形成两党制：民主党成立于1828年，传统上主张政府干预经济、扩大社会福利；共和党成立于1854年，传统上主张小政府、低税收、强国防。

但美国政党组织松散，没有严格的入党程序和党纪处分制度：国会中不存在因议员投票与党立场不一致而开除党籍或撤销议员职务的机制，政党领袖只能通过委员会席位、竞选资金等方式间接影响议员。

因此，美国政治中经常出现同党议员反对总统提案的情况，是政府停摆等政治僵局的重要制度背景。

五、相关问题

问题一：联邦政府关门后，公共服务怎么办？

政府关门期间，“必要服务”继续运行，包括国土安全、医疗急救、空中交通管制、邮政服务等，相关雇员无薪工作、事后补发工资；“非必要服务”则暂停，如国家公园关闭、护照办理停滞。2018-2019年长达35天的关门中，约80万联邦雇员受影响。

问题二：联邦政府关门是否影响各州政府？

不影响。美国实行联邦制，各州政府有独立的税收和预算体系，运作不依赖联邦拨款法案。联邦关门期间，各州政府、州立公园、州立大学、州法院等照常运转，只有依赖联邦资金的部分州级项目可能受到延迟拨付的影响，但州政府本身不会关门。

六、相关事件

克林顿政府时期的政府停摆

1995年至1996年，克林顿政府时期发生两次政府停摆：第一次5天，第二次21天，是当时美国历史上持续时间最长的政府停摆，约80万政府职员被强制休假。两次停摆均起因于克林顿与共和党控制的国会在预算上的分歧：共和党希望放缓联邦支出增长，克林顿则希望加大教育、环境、医疗开支^[6] 。

莱温斯基事件

1995年11月停摆期间，白宫约430至450名工作人员中仅保留约90名“必要”人员，缩减比例约80%，许多助手和顾问被休假。白宫无薪实习生莱温斯基不领工资、不在联邦雇员工资单上，不在被休假之列，仍可进入白宫西翼工作。

停摆期间，白宫正常工作人员大幅减少，莱温斯基继续在西翼工作。根据她本人及后来的调查材料，两人的关系在这一时期开始发展。

克林顿与莱温斯基在白宫合照。1995年政府停摆期间两人相识，后引发"拉链门"丑闻

参考文献

[1] 央视新闻、新华社2025年10月至11月关于美国联邦政府43天停摆的报道

[2] 美联社2026年4月30日关于国土安全部拨款法案签署、76天停摆结束的报道

[3] 《美利坚合众国宪法》第一条第二款第一项、第一条第三款、第一条第七款第一项、第一条第九款第七项（1789年生效）；宪法第十七条修正案（1913年生效）

[4] 《1974年国会预算和截留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974），Public Law 93-344

[5] 《反超支法》（Antideficiency Act），31 U.S.C. § 1341

[6] 新华网2019年1月12日《新闻背景：近30年来美国联邦政府主要"停摆"》

[7] 新华社、人民网1998-1999年关于克林顿弹劾案的系列报道