一、新闻回放

特朗普第二任期内，尽管共和党在国会参众两院均占多数，但美国联邦政府已发生三次停摆：

第一次：43天全面停摆（2025年10月1日至11月12日）^[1] 

2025年10月1日，由于国会未能在新财年开始前通过拨款法案，美国联邦政府全面停摆。这是美国历史上持续时间最长的全面停摆，长达43天。停摆期间，约80万联邦雇员受影响，国家公园关闭，机场安检延误，多项公共服务暂停。直至11月12日，特朗普签署临时拨款法案，政府才重新开门。

第二次：4天部分停摆（2026年1月31日至2月3日）

2026年1月31日，由于国会未能通过部分机构的拨款法案，联邦政府再次部分停摆。这次停摆仅持续4天，涉及部分联邦机构。2月3日，国会通过持续决议，政府恢复运作。

第三次：76天国土安全部停摆（2026年2月14日至4月30日）^[2] 

2026年2月14日凌晨，由于国会未能在最后期限前通过国土安全部拨款法案，美国联邦政府第三次停摆。这次停摆仅涉及国土安全部：约6.3万名运输安全管理局（TSA）安检人员和约5.6万名海岸警卫队人员无薪工作，多座机场安检出现延误； 3月27日，这次停摆的时长超过了此前43天的纪录，成为美国历史上持续时间最长的政府停摆。直至2026年4月30日，总统签署国土安全部拨款法案，这场76天的停摆才告结束。

美国国会大厦（国会山），美国国会参众两院所在地

二、问题提出

在美国，政府关门不是比喻，而是联邦雇员真的无薪上班、国家公园真的关闭、机场安检真的瘫痪。国会为什么能切断政府的经费？预算案不通过，政府就得全部或部分关门，这背后的宪法逻辑是什么？美国国会为何能让美国政府关门？

三、法律解析

答案是：美国国会之所以能让政府停摆关门，是因为宪法规定政府花钱必须经国会拨款，没有国会的拨款法案，政府就没有合法的支出来源，只能停摆关门。具体有以下三个原因：

原因一：宪法赋予国会"钱袋子"权力

宪法赋予国会"钱袋子"权力。1789年生效的美国宪法第一条第九款第七项规定"除依法律规定的拨款外，不得从国库提取款项"。^[3] 这意味着政府花钱必须经国会立法拨款，没有国会的拨款法案，政府就没有合法的支出来源。即使国库中有税收收入，没有拨款授权也不能支取。

原因二：参议院冗长辩论议事规则抬高门槛，共和党微弱多数很难通过法案

拨款预算的通过需参众两院通过，而参议院冗长辩论议事规则抬高了实际通过门槛。联邦预算需经众议院和参议院分别通过，并由总统签署方能生效。拨款法案在参议院虽然理论上过半数（51票）就能通过，但实际因为参议院有冗长辩论（Filibuster）规则，要终结辩论进入最终表决需五分之三参议员同意（即60票）。

目前共和党在参众两院只是微弱多数、达不到60席，而民主党只要坚决反对，拨款法案就很难通过。少数党因此可以利用这一制度，将拨款法案作为政治筹码，要求在政策议题上妥协。

原因三：国会参众两院议员的独立性，部分共和党议员与特朗普不和、甚至反对特朗普。

国会议员由各自选区和各州选民选举产生，对选民负责而非对总统负责，表决时未必听从总统和所属政党。

美国宪法第一条第二款第一项规定："众议院由各州人民每两年选举产生的议员组成，每州选举人应具备该州州议会人数最多一院选举人所需具备的资格。"^[3]

宪法第一条第三款原规定参议员由各州州议会选举产生，1913年生效的宪法第十七条修正案将其修改为："合众国参议院由每州人民选举两名参议员组成，参议员任期六年，每名参议员有一票表决权。"参议员任期六年，每两年改选约三分之一，由全州选民直接选举产生。^[3]

由于议员的政治生命取决于选区选民的选票，而非总统或政党领袖的任命，因此议员在投票时首先考虑的是本选区选民的意愿和自身的政治前途，而非总统的意愿或所属政党的立场。即使与总统同属一党，议员也可以公开反对总统的提案，政党无权因议员"不听话"而撤销其议员职务或开除其党籍。

众所周知特朗普特立独行，不仅与民主党格格不入，与共和党议员也常发生冲突。这也是为什么即使共和党在国会占多数，预算案屡次因本党议员倒戈而无法通过，进而导致政府停摆。

美国众议院议长佩洛西主持众议院投票。众议院掌握征税法案提案权

美国参议院议事大厅。预算法案需经参众两院分别通过

四、相关制度

制度一：征税权也归国会，征税法案由众议院提出

宪法第一条第七款第一项规定："所有征税法案应由众议院提出；但参议院可以以处理其他法案的方式提出或同意修正案。"^[3]这意味着，不仅政府花钱要经国会拨款，政府征税也要经国会立法。征税法案必须由众议院提出，参议院可以修改但不能主动提出。这一制度设计源于英国"无代表不纳税"的传统，由民选的众议院掌握征税提案权。

制度二：两院分工不同，众议院在"管钱"方面作用更大

在财政事务上，众议院和参议院的分工有所不同。征税法案必须由众议院提出，拨款法案虽然宪法没有明确规定由哪一院提出，但实践中也通常由众议院的拨款委员会先行审议。因此，众议院在"管钱"（征税和拨款）方面的作用比参议院更大。参议院则在人事任命、条约批准等方面拥有更大权力。这种分工体现了制宪者对两院不同定位的设计：众议院更贴近民意，掌握钱袋子；参议院更注重稳定性，掌握人事和外交。

美国众议院议事大厅。众议院掌握征税法案提案权，拨款法案通常也由众议院先行审议（图片来源：AP/Brendan Hoffman，Getty Images）

制度三：1974年《国会预算和截留控制法》

1974年，美国国会通过了《国会预算和截留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）^[4] ，建立了现代国会预算程序。该法规定了国会预算的时间表：每年2月总统提交预算咨文，4月国会预算委员会提出预算决议，6月众议院完成拨款法案，9月30日前完成全部拨款程序。该法还设立了国会预算办公室（CBO），为国会提供独立的预算分析。如果国会未能在9月30日前通过拨款法案，就需要通过"持续决议"临时维持政府运作，否则政府将在10月1日新财年开始时停摆。

制度四：政府停摆不意味着彻底关门，"必要服务"继续运作

即使政府停摆，也不意味着所有政府部门都彻底关门。根据1884年《反超支法》（Antideficiency Act）^[5]及后续修订，涉及国家安全、公共安全、生命财产保护等"必要服务"（essential services）仍继续运作。这些服务包括：军队、海岸警卫队、联邦执法人员、机场安检人员、边境巡逻人员、紧急医疗服务等。相关雇员继续工作但可能暂时领不到薪水，待拨款恢复后补发。2026年国土安全部停摆期间，TSA安检员和海岸警卫队成员就是在无薪状态下继续工作。因此，政府停摆主要影响的是非必要服务部门，核心安全职能仍在运转。

制度五：参议院冗长辩论制度

冗长辩论（Filibuster）是美国参议院特有的议事制度，参议员可通过持续演讲拖延法案进入表决程序。要强行结束辩论需启动"终结辩论"程序，普通立法需五分之三在任参议员同意（即60票）。因此参议院普通立法的实际通过门槛是60票而非简单多数。这一制度初衷是保护少数派发言权、倒逼两党协商，但在党派极化背景下常成为立法僵局和政府停摆的制度性原因。

制度六：美国政党对本党人员约束的有限性

美国自19世纪中叶以来形成民主党和共和党轮流执政的两党制格局。民主党（Democratic Party）成立于1828年，传统上主张政府干预经济、扩大社会福利、支持进步主义社会议题；共和党（Republican Party）成立于1854年，传统上主张小政府、低税收、强国防和传统价值观。

但美国政党组织松散，没有严格的入党程序和党纪处分制度。政党对本党议员的约束有限：国会中不存在因议员投票与党立场不一致而开除党籍或撤销议员职务的机制，政党领袖只能通过委员会席位安排、竞选资金支持等方式间接影响议员，不能强制命令。政党对总统的约束同样有限：总统候选人通过党内初选产生，一旦当选，政党不能迫使其下台，总统可以脱离本党立场行事。因此，美国政治中经常出现同党议员反对总统提案的情况，是政府停摆等政治僵局的重要制度背景。

五、相关事件

克林顿政府时期的政府停摆

1995年至1996年，克林顿政府时期发生了两次政府停摆。第一次是1995年11月14日至19日，停摆5天；第二次是1995年12月16日至1996年1月6日，停摆21天，是当时美国历史上持续时间最长的政府停摆。这两次停摆的起因是克林顿总统与共和党控制的国会在预算问题上产生分歧：共和党希望放缓联邦政府支出增长速度，克林顿则希望加大联邦政府在教育、环境、医疗和公共卫生等领域开支。由于未能及时化解分歧，联邦政府被迫停摆，约80万政府职员被强制休假^[6] 。

莱温斯基事件

1995年11月，克林顿政府与共和党控制的国会在预算问题上分歧严重，联邦政府停摆，大批白宫正式员工被强制休假。白宫实习生莫妮卡·莱温斯基因属无薪实习生，不领工资，不在联邦雇员工资单上，因此不属于被休假的范围，仍可进入白宫西翼工作。停摆期间白宫人员大幅减少，莱温斯基与克林顿的接触机会增多，两人关系开始发展。后来这一关系被曝光，引发"拉链门"丑闻。克林顿在葆拉·琼斯性骚扰案的法庭宣誓作证中否认与莱温斯基存在性关系，独立检察官肯尼斯·斯塔尔随即展开调查^[7]。关于克林顿因此遭到弹劾的具体经过，将在第二讲中详细介绍。 

克林顿与莱温斯基在白宫合照。1995年政府停摆期间两人相识，后引发"拉链门"丑闻

参考文献

[1] 央视新闻、新华社2025年10月至11月关于美国联邦政府43天停摆的报道

[2] 美联社2026年4月30日关于国土安全部拨款法案签署、76天停摆结束的报道

[3] 《美利坚合众国宪法》第一条第二款第一项、第一条第三款、第一条第七款第一项、第一条第九款第七项（1789年生效）；宪法第十七条修正案（1913年生效）

[4] 《1974年国会预算和截留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974），Public Law 93-344

[5] 《反超支法》（Antideficiency Act），31 U.S.C. § 1341

[6] 新华网2019年1月12日《新闻背景：近30年来美国联邦政府主要"停摆"》

[7] 新华社、人民网1998-1999年关于克林顿弹劾案的系列报道

※ 本文为《美国法律100讲》系列普法文章，仅对中美法律制度差异作客观介绍，不构成对任何具体事项的法律意见，亦不代表本所对相关制度的价值评判。